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Sistema de pensiones

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Un sistema de jubilación o pensión es un mecanismo de seguridad social, el cual le proporciona al trabajador la capacidad de contar con un apoyo económico en caso de alguna dificultad para conseguir un buen nivel de vida como lo es la vejez, la enfermedad, viudez, entre otros. (Arenas, 2005).

Los sistemas de pensiones se pueden clasificar por diversos criterios, como lo son el tipo de contribución o beneficios, el esquema de financiamiento o el tipo de administración, cada uno de ellos presenta diferentes elementos. (Willmore, 2005).

Para empezar se tienen los sistemas de beneficio definido en contra de los de contribución definida. En los primeros se especifica por adelantado el monto del beneficio que recibirá un afiliado al llegar el momento de su retiro, éste es definido a partir de una fórmula dependiente del salario y de los años trabajados. (Arraigada, 2005).

En los sistemas de contribución definida se especifican los montos de las contribuciones y en base a ellas se dan los beneficios, cada una de estas contribuciones sufre de una capitalización, alguno de éstos sistemas garantizan una pensión mínima. (AIOS, 2004).

El diseño de los sistemas de pensiones y sus reformas han tendido a olvidar el componente solidario y distributivo, que implica generar un sistema de financiamiento para la pobreza en la vejez. En cambio se han centrado en el componente contributivo, al cual adicionalmente le han exigido el cumplimiento de funciones económicas, como son las de contribuir a la solvencia del sector público, generar ahorro financiero, ayudar al desarrollo del mercado de capitales, y ser de bajo costo para mejorar la competitividad de la mano de obra. (Velloso y Marinovic, 2005).

El mecanismo tradicionalmente utilizado para administrar financieramente las contribuciones y transformarlas en prestaciones ha sido el de reparto a través de primas medias escalonadas, incluyendo normativas para establecer un contrato de ahorro entre generaciones, y un fondo para cubrir los riesgos probables de invalidez y muerte, así como reservas para los cambios demográficos previsibles. El de las pensiones no contributivas, cuando existe, se financia con cargo a impuestos generales y transferencias (Mesa Lago, 2004, 2000).

Los sistemas así organizados han sido cuestionados por varios motivos. Entre ellos: (i) Por cuanto la administración de fondos de ahorro para eventos ciertos como la vejez difiere significativamente de la administración de fondos para seguros en casos de eventos probables de enfermedad así como de invalidez y muerte no anticipada; (ii) Por cuanto su régimen de financiamiento mediante el reparto entre generaciones no permite hacer frente a cambios demográficos significativos, como los que acompañan el rápido proceso de envejecimiento de la población latinoamericana. (iii) Por cuanto existe una sensible vulnerabilidad del fondo de reparto al “uso político” de sus recursos, ya que siempre existió la posibilidad de que los gobiernos se endeudasen con estos fondos con fines loables de financiamiento de su política pública, pero sin que necesariamente se garantizase el apropiado equilibrio entre riesgo y rentabilidad necesario para preservar los fondos de reserva para el pago de beneficios en el largo plazo. (iv) Por la naturaleza con que se aporta al sistema y su relación con las prestaciones, permitiendo importantes subsidios cruzados que no son transparentes, no siempre son solidarios y pueden afectar la solvencia del sistema. (Bertranou, 2004).

Estas cuatro debilidades de los sistemas de reparto han constituido la base de la batería de argumentos utilizados por las Instituciones Financieras Internacionales (IFIS) (World Bank, 1994), para justificar la necesidad de reformas estructurales en contraposición a las tradicionales reformas paramétricas que daban cuenta de los ajustes actuariales necesarios para asegurar la solvencia de los sistemas.

Inspiradas en el modelo neoliberal de pensiones desarrollado bajo el régimen militar en Chile, las IFIS promovieron reformas estructurales intentando establecer una estricta conexión entre el esfuerzo individual y el beneficio, transformando las contribuciones en cuotas de ahorro en cuentas individuales para el retiro, bajo el control de Administradoras de Fondos de Pensiones que gestionan las inversiones según regulaciones establecidas por una Superintendencia. (Velloso, 2005).

Contrario al contrato intergeneracional de ahorro del sistema antiguo donde las contribuciones de los trabajadores contemporáneos financiaban los beneficios de los actualmente retirados a esa misma fecha, en el modelo neoliberal, las pensiones de los trabajadores son financiadas con sus cuotas de ahorros personales. Sin embargo, no todos los países han realizado reformas de este tipo. En la actualidad es posible distinguir tres tipos de reforma: (i) aquellas paramétricas, donde destacan los modelos nocionales de contribuciones definidas; (ii) las reformas estructurales; y (iii) aquellas que complementan los actuales sistemas con sistemas de ahorro adicionales.

Al reforzar el vínculo entre las contribuciones de un afiliado y sus beneficios, llegando en el caso extremo a plantear como mecanismo de financiamiento su administración en cuentas de ahorro individuales, los sistemas han sufrido todas las varias implicaciones: se desarrollaron mercados de administradoras de fondos de pensiones difíciles de regular, y las soluciones tendieron a reproducir las desigualdades de las sociedad en vez de compensarlas. (Bucheli,. 2005)

El diseño de los sistemas de pensiones en América Latina fue altamente influenciado por el seguro social impulsado por el Canciller Bismark en Alemania, que estableció la protección de los trabajadores contra los riesgos de vejez, invalidez y enfermedad. En su aplicación a América Latina, sobresale la baja cobertura histórica de los sistemas, lo que responde principalmente a la naturaleza informal de los empleos sin relación de dependencia, agravado en la actualidad por la precarización −del empleo como consecuencia de la creciente vulnerabilidad de las empresas productivas en el contexto de la globalización (CEPAL, 2004).

En su evaluación de las necesidades de reformas a comienzos de los noventa, y frente al rápido envejecimiento de la población, CEPAL advirtió sobre los escasos avances en cobertura, lo cual eventualmente presionaría sobre la cuentas fiscales una vez que el Estado se haga cargo de la pobreza en la vejez (CEPAL, 1992).8 Destacó igualmente la necesidad que tendrían los países que sustituyeran sus mecanismos de financiamiento para hacer frente a los enormes costos fiscales de transición (Holzmann, 1997; CEPAL, 2000, Uthoff y Bravo, 1999). Diferentes interpretaciones e implicaciones de estas evaluaciones se encuentran en Uthoff (1995), CEPAL (2000. cap. 4), Jiménez y Cuadros (2003), Mesa-Lago (2004 op.cit); Titelman y Uthoff (2005).

A pesar de estas advertencias, los modelos de reformas se centraron en los componentes contributivos optando entre alternativas dentro de seis grandes áreas: (i) la importancia de la contribución de los afiliados como fuente de financiamiento; (ii) la forma de relacionar la prestación con el esfuerzo individual; (iii) el; mecanismo para administrar el financiamiento; (iv) la participación del Estado en la administración del sistema; (v) la obligatoriedad del sistema; y (vi) el papel para el sector privado. (Clavijo, 2005).

El Cuadro siguiente resume las opciones a disposición de los reformistas y las alternativas adoptadas en dos diseños extremos, el de Chile, donde el sistema se centra en la construcción de un pilar contributivo de capitalización individual, y el de Nueva Zelandia, donde el sistema se centra en la construcción de un pilar no contributivo con prestaciones ciudadanas. (Shulthess, 1993).

Hay varios elementos a considerar en la toma de decisiones para optar por uno u otro de los extremos. Dos de ellos son esenciales a economía política del proceso. A saber, en la medida que prime un pilar de capitalización individual, el sistema adolece de solidaridad entre los afiliados al sistema, ya que los aportes son cuotas de ahorro de propiedad individual y exclusivamente para el cálculo de la prestación del afiliado. (Holzmann, 2004).

Por otro lado, al cambiarse el método de financiamiento desde el reparto al nuevo de capitalización en cuentas individuales se incurre en costos de transición que pueden ser de enormes dimensiones. Este incluye el pago de las prestaciones de los afiliados retirados, las prestaciones por derechos adquiridos en el sistema antiguo de los actuales cotizantes; y las garantías explícitas del sistema como son las pensiones de las fuerzas armadas, las pensiones mínimas y las pensiones asistenciales. Conforme al acuerdo social bajo el cual se haga la transición, para solventar estos gatos pueden utilizarse los fondos de reserva del sistema antiguo, toda vez que este era administrado mediante reparto y prima media escalonada. (Jiménez, 2003).

El alto costo de transición y la pérdida de solidaridad son consecuencia de las opciones del modelo chileno. En un estudio de Uthoff y Bravo, se estima el valor presente de los flujos de déficit en que debía incurrir el Estado para cubrir estos gastos, habida consideración que los diferentes países optaban por una reforma al estilo chileno. Para varios países este valor superaba el 200 % del PIB, razón por la cual desistieron de un reforma de esa naturaleza y optaron por otros modelos que se verán más adelante. De hecho, en el caso chileno, ya es universalmente conocido el que al gobierno le ha costado más de 5,5 % del PIB anual por un lapso de ya 25 años restándole varios más para hacerse cargo del costo de la transición, incluyendo las garantías y los déficit históricos. (Saldain, 2003).