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CONSTITUCIONES POLÍTICAS DEL PERÚ EN MATERIA AGRARIA Y DEL DERECHO DE PROPIEDAD

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CONCEPTO DE TIERRAS EN EL RÉGIMEN AGRARIO.

El concepto constitucional de “tierras” en el régimen agrario, com-prende a todo predio susceptible de tener uso agrario. Están comprendidas las tierras de uso agrícola, de pastoreo, las tierras con recursos forestales y de fauna, las tierras eriazas, así como, las riberas, márgenes, cauces de ríos; y en general, cualquier otra denominación legal que reciba el suelo del territorio peruano. El régimen jurídico de las tierras agrícolas se rige por el Código Civil y Ley 26505.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA 1979.

En su artículo 124, prescribe imperativamente: “La propiedad obliga a usar bienes en armonía con el interés social”.

Y en el artículo 156º de la misma constitución establece: “El Estado garantiza el Derecho de Propiedad privada sobre la tierra, en forma individual, cooperativa comunal, autogestionaria o cualquiera otra forma asociativa directamente conducida por sus propietarios en armonía con el interés social. Y dentro de las regulaciones y limitaciones que establecen las leyes”[1].

Según estos dos artículos, el interés social de la persona humana prima sobre todo derecho, donde se promueve la creación de una sociedad justa y libre, sin explotados ni explotadores, exenta de toda discriminación por razones de sexo, raza, credo o condición social,  una sociedad abierta a formas superiores de convivencia y apta para recibir y aprovechar el flujo científico, tecnológico, económica y social entre los hombres que transforma el mundo con la plena vigencia de los Derechos Humanos.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1993.

Aprobada en referéndum del 31 de octubre de 1993, con el Congreso Constituyente Democrático obedeciendo al mandato del pueblo peruano y recordando el sacrificio de todas las generaciones humanas que nos han precedido se aprobó la constitución vigente.

El artículo 70, establece imperativamente que: “El Derecho de Propiedad es inviolable, el Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de la Ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual prejuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio”[2].

El ejercicio del Derecho de Propiedad es en armonía con el bien común, diferenciándose de la Constitución anterior ya derogada donde expresaba el ejercicio en armonía con el interés social.

La primera parte del artículo bajo comentario prescribe que el Derecho de Propiedad es inviolable. Nadie puede atentar válidamente contra ella, salvo el caso de expropiación que analizaremos más adelante. Según el principio, el Estado debe proteger la propiedad. Hay que recordar que conforme al inciso. 16 del Art. 2 de la Constitución, la propiedad es uno de los derechos fundamentales de la persona.

Si bien la propiedad privada es un derecho individual y esencial para la persona, no es un derecho cuyo ejercicio quede a la absoluta discreción del propietario. La Constitución dice que se ejerce bajo dos parámetros:

En armonía con el bien común, lo que quiere decir que la propiedad no es una institución puramente individualista sino que también tiene un contenido social y de compromiso. Pero en realidad, el concepto más amplio y adecuado era el de interés social. Se prefirió el bien común, que es de dimensiones más amplias, pero también más subjetivas.

  • Se ejercita dentro de los límites de la ley, es decir, que la ley puede imponer regulaciones al ejercicio del Derecho de Propiedad para armonizarlo con los intereses generales de la sociedad.

Comentario especial en este punto el abandono, que es una institución según la cual El Derecho de Propiedad se extingue si el propietario no ha hecho uso de él por el tiempo fijado en las leyes. De la redacción del Art. 70 pareciera que sólo la expropiación, con las condiciones indicadas, puede producir la privación de propiedad.

Pero no es tan exacto; los artículos 88 y 89 de la propia Constitución consideran expresamente el abandono de las tierras agropecuarias. Por otra parte, el Código Civil establece que la propiedad se extingue por «abandono del bien durante veinte años, en cuyo caso pasa el predio al dominio del Estado».

Tradicionalmente, el Derecho de Propiedad ha supuesto el uso por el propietario, pero también es verdad que originalmente la propiedad fue moldeada en relaciones económicas basadas en bienes de uso, no en bienes de cambio como ahora. Por consiguiente, el abandono era más explicable en aquellas relaciones que en éstas. Si bien la institución del abandono de la propiedad tiene raigambre histórica, podría ser cuestionada para todos los bienes que no fueran los agrarios por la deficiente redacción de ese Art. 70. Por otra parte, desde que la propiedad se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley, puede entenderse que el abandono está incorporado en estas consideraciones.

En síntesis, consideramos que el abandono de tierras agropecuarias está indiscutiblemente recogido en la Constitución por sus artículos 88 y 89 y que el abandono de la propiedad sobre los demás bienes que estatuye el Código Civil, está suficientemente considerado en los requisitos de ejercicio de la propiedad en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley. Sin embargo, consideramos deficiente la redacción del Art. 70, sobre todo porque parece decir que solo se puede privar de la propiedad por expropiación. Por tanto, creemos indispensable mejorar su redacción, incorporando expresamente el abandono.

Las personas pueden ser privadas de sus propiedades de acuerdo a la Constitución, pero según la segunda parte de este artículo deben cumplirse los siguientes requisitos:

  • Debe probarse las causas de seguridad nacional o necesidad pública. La seguridad nacional tiene que ver con la protección a la sociedad y al Estado de las amenazas exteriores (por ejemplo guerra con países vecinos), o internas (por ejemplo, subversión).

La necesidad pública es un concepto que tiene relación con la indispensabilidad para la sociedad en su conjunto de hacer o no hacer determinada cosa. Por ejemplo, es de indiscutible necesidad pública la construcción de carreteras de trazo lo más recto que sea posible y para ello, muchas veces hay que expropiar propiedades ajenas, ya que están en el trazo de la nueva vía de comunicación.

  • La expropiación debe ser declarada por ley. Al no requerirse ley orgánica, esta ley puede ser delegada al Ejecutivo para ser emitida mediante decreto legislativo.
  • Exige una indemnización justipreciada que incluya la compensación por el eventual perjuicio. Esta indemnización no puede referirse solamente a una tasación del bien a expropiar; tiene que tomar en cuenta el daño adicional que se hace al propietario al privarlo de su propiedad.
  • La indemnización debe ser pagada previamente a la toma de posesión del bien expropiado. De esta manera se impide que se demore el pago o que no se haga indefinidamente. Si no hay pago realizado, la expropiación será obviamente inválida.
  • La tasación del bien puede ser contestada en juicio por el propietario, aun la parte final del artículo. Este es un derecho que no se tuvo por leyes y normas constitucionales anteriores y que nos parece adecuado para evitar situaciones de abuso por parte del Estado.

En general, las disposiciones dictadas son duras y restrictivas en  relación a la expropiación. Debe anotarse, como dato para el análisis, que el gobierno bajo cuyo mandato se puso en vigencia la Constitución de 1993 no era partidario de la expropiación y puso exigencias significativas para incorporarla al nuevo texto constitucional. Más allá de estas consideraciones debe primar el criterio de la razonable protección de la propiedad.

RÉGIMEN AGRARIO Y COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS EN LA CONSTITUCIÓN DE 1993.

Artículo 88 de la constitución Política del Estado.

El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario garantiza el Derecho de Propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona.

Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta. Los lineamientos centrales referida al agro están en la primera parte del artículo.

  • El Estado tiene el deber de apoyar preferentemente el desarrollo agrario. Este apoyo tiene varias formas, todas las cuales deben ser concurrentes. La más importante, sin duda, es darle un régimen jurí-dico que permita su expansión. Los contenidos concretos de estas normas pertenecen más al campo de la política y a la técnica que el Derecho. Sin embargo, las leyes de promoción son indispensables.

También es esencial diseñar los mecanismos financieros que permitan dotar de capital de inversión y de trabajo al ámbito agrario, especialmente teniendo en cuenta que la propiedad de los recursos, en la actualidad, está en manos de muy distintas personas e instituciones, no todas las cuales tienen igual acceso al mercado de capitales tradicional. En este sentido, parte indiscutible de la protección y del agro, consiste en diseñar procedimientos, garantías y formas de crédito que sean accesibles también al campesino de reducidos ingresos que, sin embargo, es propietario de su parcela de tierra. La política de desarrollo agrario siempre ha exigido la combinación de pequeña y gran propiedad, y es muy común en todos los países desarrollados. De otro lado, como consignamos en el párrafo siguiente, la propiedad sobre la tierra está garantizada. Por tanto, la protección del gobierno debe alcanzar también estos aspectos para cumplir los postulados del Art. 88.

  • Se garantiza El Derecho de Propiedad sobre la tierra de forma plural, es decir, que el propietario tiene seguridad constitucional de no ser afectado en sus derechos como tal.

El artículo  cambia  el tratamiento  sobre la propiedad  y la explotación  de la tierra  agropecuaria  en el Perú. Esta,  desde los años sesenta, estuvo  sometida a las reglas de la Reforma  Agraria, ahora revertidas. De ellas, sólo se mantiene  lo indicado en la parte final del primer párrafo  de este artículo, que autoriza  la posibilidad  de fijar límites  y extensión de la tierra  según  las peculiaridades de cada zona. Esto equivale,  a que por ley se podrá decir cuales  son las máximas  extensiones  de tierra  que pueden ser explotadas  por la misma persona natural o jurídica.

El segundo párrafo del artículo bajo análisis establece constitucionalmente la extinción de La Propiedad Agraria abandonada, según los plazos y condiciones que establezca la ley. Una vez abandonada, la propiedad desaparece del poder de su antiguo propietario y la tierra pasa a dominio del Estado que deberá adjudicarla en venta (no podrá disponer de ella de otra forma sin infringir la Constitución). Es importante destacar que sistemáticamente la norma de abandono establecida en este artículo se refiere exclusivamente a las tierras destinadas a explotaciones agrarias, pues el capítulo está referido a ellas, no a las que de alguna manera puedan ser consideradas urbanas, bien como tierras urbanas específicas, o como de tierras de expansión urbana.

Las normas sobre  abandono de propiedad que comentamos, tienen que ser necesariamente concordadas con el Art. 70 de la Constitución, en el que se establecen las reglas fundamentales sobre la propiedad. Se  puede apreciar que  el Art. 70, aún desde el punto de vista sistemático de la Constitución, dá la impresión que el propietario sólo puede ser privado de su propiedad por expropiación. Queda claro que esa concepción es errónea, desde que el abandono extingue la propiedad y es una forma de privación de la misma, Sería necesario, por ello, una reformulación del Art. 70 para darle mayor precisión, sobre todo tratándose de un tema tan sensible como el de la propiedad.

En el Perú ha existido una frondosa legislación sobre el tema agrario. Quizá el antecedente más importante sea la Ley Nº 17716, Ley de Reforma Agraria promulgada por el gobierno militar en 1969, norma muy discutida cuya frase emblemática fue «la tierra es para quien la trabaja». La Reforma Agraria impulsada por el gobierno militar fue, por muchos años, un tema de debate nacional. Al realizarse este proceso se transformó sustantivamente la propiedad agraria. En un interesante ensayo escrito en ese período, Marcial Rubio describió estas modificaciones, siendo la más importante, a nuestro entender, la supresión del concepto civil de que para ser propietario había de adquirir la propiedad mediante algunas de las formas establecidas por ley. A partir de la Reforma Agraria sólo podía ser propietario quien trabajaba la tierra directamente. Si ello no sucedía, era susceptible de expropiación. A la inversa, el que trabajara sin ser propietario, podía adquirirla mediante el mecanismo de  prescripción adquisitiva de dominio; así mismo se establecieron varias causales de afectación, que incluían –entre otras- las condiciones antisociales de explotación de la tierras y la existencia de violaciones a la legislación laboral. Con el segundo gobierno de Fernando Belaunde se expide el Decreto Legislativo Nº 02, Ley de Promoción y Desarrollo Agrario y en el gobierno de Alan García se dicta la Ley Nº 24656, Ley General de Comunidades Campesinas. Ambas normas no derogaron explícitamente la Ley de Reforma Agraria.

Es a partir de la década del noventa en que se comienza a desimplementar la Reforma Agraria. Así, bajo el gobierno de Alberto Fujimori se dicta el Decreto Legislativo Nº 653 (julio de 1991), Ley de Promoción de las inversiones en el Sector Agrario, que deroga, en la práctica, la Ley de Reforma Agraria, dejando sin embargo vigentes las normas procesales agrarias.

Finalmente, el 18 de julio de 1995 se publica la Ley Nº 26505, denominada Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas, conocida como Ley de Tierras. Reglamentada mediante el D.S. 011/97/AG ha sido considerada como las más privatista de todas las normas legislativas en las tierras de uso agrario, sosteniendo que por ningún motivo se podrán imponer limitaciones y restricciones a la propiedad de la tierra. La presente es, evidentemente, una posición excesivamente dogmática e irreal. Por que de pronto, se presenta aquí una contradicción flagrante con el texto constitucional, de cuyos artículos 70 y 88 se infiere que los límites al Derecho de Propiedad son establecidos por la propia constitución. Es el caso, por ejemplo, de la seguridad, el abuso del Derecho o el propio abandono.

Sobre este último, es importante citar el artículo 5º de la Ley Nº 26505 que limita la causal de abandono sólo a aquellas tierras adjudicadas por el Estado, en los casos de incumplimiento de los términos y condiciones de la adjudicación. Se exceptúa a los propietarios de las tierras; aún cuando las descuiden o le den otro uso, estarán exentos de la causal de abandono. Disposiciones como la comentada no solamente atentan contra un apotegma del Derecho, que establece que sólo se puede legislar por la naturaleza de las cosas y no por la diferencia de las personas.

CÓDIGO CIVIL DE 1984

La Constitución política del Perú de 1993 diseña las características fundamentales de la propiedad, mas no la define, como lo hace el Art. 93 del Código Civil: «La propiedad es el poder jurídico que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Debe ejercerse en armonía con el interés social y dentro de los límites de la ley». La propiedad es uno de los Derechos Reales más perfectos, su concepción va ligada de manera indisoluble a aspectos económicos, políticos y filosóficos. La propiedad es una relación jurídica que no solo concede derechos al propietario sino, que también le impone obligaciones.

La propiedad encuentra su sustrato real en el poder de excluir a los demás. Es su carácter de oponibilidad frente a los demás la que le da el carácter de Derecho Real por excelencia.


[1] Monge Guillergua, Ruth “Las Constituciones del Perú” Pág. 307 – 311

[2] Palacios Dextre, Dario “Constituciones el Perú – Comentados”, Pág. 385