Fue entonces cuando comienza a surgir la idea de descentralizar la administración y gerenciar por resultados. El único modo de encontrar la dirección y medir todo lo que se está logrando y revertir el proceso antes descrito, fue la idea de descentralizar las decisiones y la de fijar los objetivos para cada área clave, para cada gerencia asociada a indicadores de medición de resultados, lo que fortaleció la posición de lograr la inversión pública de calidad que tanto se anhela.
Perspectiva de la nueva gerencia
Por otro lado, la fuerte orientación de parte de las entidades del sector público hacia el ciudadano-cliente, como sujeto obligado de la prestación de servicios públicos de calidad, de parte del Estado y no como ciudadano contribuyente cuya relación o vinculación Estado-ciudadano es indirecta, obliga a las entidades públicas a reorientar su misión y competencias hacia intervenciones con valor agregado, en la que se sustentan los modernos esquemas de gestión y gerencia haciendo que la atención en los servicios públicos sean más exigentes y de mejor calidad e impacto, promoviendo la necesidad de realizar profundos cambios en la manera de realizar gerencia y dirección.
Para ello, debemos de contar previamente con la voluntad política permanente y las decisiones firmes de cambiar el esquema anterior, con el marco normativo correspondiente, que trace los lineamientos preliminares que definan pautas y líneas de acción concretas, promoviendo el modelo de gerencia por resultados incluyendo los indicadores de medición correspondientes, la planificación estratégica, la gestión por resultados, la dirección por objetivos y otros lineamientos de similar envergadura.
Para Alarcón (2000) “la nueva gerencia pública debe promover un modelo constituido de manera distinta a la administración pública anterior, ‘pues ésta tiene como principio causal lo político, lo burocrático, la lentitud en las respuestas al ciudadano, la ineficacia de sus procedimientos, etc”. (P. 188)
Su foco orgánico es el Estado burocrático, político partidario por excelencia con sus relaciones de dominio y concentración de poder y su núcleo procesal es la jerarquía, es decir, una cadena de delegación de funciones sin objetivos y metas definidas, sin asumir la responsabilidad de lo actuado, etc. La nueva gerencia pública tiene su enfoque en los siguientes conceptos:
En resumen se puede mencionar que la administración pública debe basar sus valores en la ética y el servicio hacia la comunidad y generar un efecto social de bienestar colectivo, calidad de vida y desarrollo económico y social con inclusión, en tanto que la gerencia pública exalta la eficacia y la eficiencia, su efecto económico se orienta hacia el desarrollo de programas estratégicos e inversiones productivas.
El proceso de “cambio» en los modelos de gerencia y gestión pública en los países de Latinoamérica está cambiando aceleradamente; así, del criterio. «burocrático administrativo» al nuevo modelo de «gerencia pública moderna», y algo más aceptable y óptimo, al modelo de «gerencia pública por resultados»; Son tres conceptos diametralmente opuestos en su concepción y aplicación, éstos dos últimos temas no son tan novedosos, y se vienen aplicando con mucho éxito en la empresa privada, pero las dificultades que debe enfrentar el sector público para asimilar su desarrollo debe pasar primero por la voluntad política de sus gobernantes y no de declaraciones líricas de buena voluntad, así como contar con las condiciones necesarias de inversión en programas de capacitación y fortalecimiento institucional y promover un cambio en los paradigmas.
La manera de pensar de los funcionarios y gestores públicos. En otras palabras, cambiar el modelo de gestionar y gerenciar, pero en forma gradual, dando cuenta de la necesidad de continuar abriendo espacios’ de análisis y discusión para su tratamiento e implementación.
Es por ello que el presente artículo trata de abordar esta temática, tomando como marco contextual la imperiosa necesidad de cambio, enfatizando la necesidad de contar con un profundo y sostenido seguimiento de dicho proceso de cambio, con posibilidades de éxito en el mediano plazo.
Por otro lado, en la ejecución e implementación de las políticas públicas actuales, por lo menos en los últimos años, en varias de las entidades del sector público se han dado señales cada vez más claras sobre la intención de implementar a nivel nacional un sistema de profesionales de alto nivel con una concepción distinta de la administración pública de gerentes públicos formados con criterios asimilados en la empresa privada (rendimiento, productividad, rapidez y oportunidad en la ejecución de procesos y procedimientos, etc.) e incorporarlos a la administración pública asimilando el concepto de calidad en toda su cadena de valor, sin contar por supuesto a los gerentes que viene promoviendo la PCM en forma aislada, sin transparencia ni efecto multiplica dar, ni conocimiento de la ciudadanía, sólo sabemos que se están preparando cuadros de alto nivel gerencial que se incorporarán en el futuro a algunas de las entidades de los gobiernos subnacionales.
La gerencia por objetivos Sánchez (2001) lo define como: “Las acciones y esfuerzos realizados por los niveles de dirección y decisión, así como del personal en general hacia la realización de objetivos concretos por medio de los procesos, con miras a obtener resultados, incrementando el desarrollo de la organización, conciliando las metas de la entidad con los objetivos de las unidades orgánicas o áreas de actividad”. (P. 279)
Por tanto, la función de la gerencia consiste en vincular estrecha y formalmente las aspiraciones de los servidores públicos (metas y desempeño individual) con los objetivos específicos de la entidad. Esta idea fundamental se basa en la práctica de establecer formalmente los objetivos de las distintas áreas o unidades orgánicas de la organización que coadyuven con el objetivo general.
Mecánica de la gerencia por objetivos
La gerencia establece las metas y los objetivos así como los indicadores estándar de cumplimiento para los servidores públicos.
El empleo de los círculos de calidad para garantizar la consecución de los objetivos
Los círculos de calidad buscan mejorar la calidad del trabajo y de la persona en su realización, aumentando el grado de participación de los servidores públicos en las decisiones y la gestión de los resultados, sosteniendo que el trabajo en equipo fomenta la iniciativa, la creatividad y el trabajo coordinado.
Por lo tanto, los círculos de calidad se apoyan fundamentalmente en tres principios generales:
El gerente público debe responder a las transformaciones del Estado y la sociedad v. gr., en la actualidad, el Estado ya no tiene el carácter paternalista de épocas pasadas está alejado del manejo directo las empresas, pero se vislumbra como un Estado «inteligente», concentrado en funciones estratégicas de planeación y gestión del desarrollo socioeconómico, sin las cuales no habría la posibilidad de desarrollar esquemas de competitividad productiva, social y comercial, ni se solucionarían los problemas fundamentales del conjunto de la sociedad.
De igual manera, el ejercicio de la gerencia pública en un contexto de complejidad e incertidumbre, en el cual la globalidad envuelve y «condiciona» las decisiones de política económica y social que se pueden tomar, desde el alcalde de una gran ciudad hasta el de un municipio ubicado en el más apartado rincón del país, plantea toda una transformación en los paradigmas del oficio de gerenciar. De hecho, los gerentes públicos de la actualidad deben trabajar en un mundo en donde todo se interrelaciona con todo. Este esquema se denomina gerenciar en un mundo de entrometidos. El gerente público que no tenga en cuenta este contexto puede tomar decisiones erróneas que, en un momento determinado, pueden llegar a afectar negativamente la situación socioeconómica de su entidad.
Es importante resaltar que el gerente es el encargado de propiciar e institucionalizar una determinada visión de la realidad en el interior de la estructura orgánica de la entidad. De esta perspectiva se nutren las diferentes dependencias y sobre ella proyectan sus acciones; si la visión de la realidad es equivocada, toda la estructura estará equivocada.
Por lo anterior, es necesario desarrollar procesos de formación de gerentes públicos, con el propósito de orientar su gestión sobre bases sólidas. Necesariamente, esta formación debe comprender estudios de realidad nacional, geopolítica, economía, planificación y formulación de proyectos para el desarrollo, sociología y gestión pública, gerencia y toma de decisiones, disciplinas que, seguramente, le ayudarán a comprender lo que está sucediendo en su entorno y tomar, de esta manera, las mejores decisiones en materia de planeación y gestión de desarrollo.
En este contexto, un buen gerente público debe tener las siguientes características:
De la misma manera, el gerente público debe estar en capacidad de:
Existen básicamente dos ámbitos de aplicación de la gerencia pública:
Para López (2003) “Las entidades públicas del nivel nacional son, por excelencia, entidades de carácter rector, normativo, asesor, controlador y cofinanciador. En términos generales, las políticas gubernamentales nacionales ejercen tutela sobre los regímenes de planeación, información, presupuestación, personal, logística, etc”. (P. 28)
Sus estructuras funcionales y jerárquicas se diferencian claramente de las estructuras de los gobiernos subnacionales. Por ello, la gestión de las entidades del nivel nacional se orientan más a la identificación de estrategias de desarrollo nacional y realización de las reformas estructurales esenciales para el buen funcionamiento del aparato estatal.
Su gestión es de carácter técnico y operativo y tiene como propósito central lograr Una prestación eficiente de los servicios públicos esenciales. En este contexto, la planeación estratégica participativa operacional tiene primacía para la elaboración de los presupuestos participativos y la ejecución, control y rendición de cuentas a través de gerencias y comités de gestión, vigilancia y control. El recurso humano ha de capacitarse para lo operativo y lo técnico, con una organización que pondere juntas directivas con participación de los representantes de las organizaciones de base.
Chávez (2008) define las políticas públicas como el: «Conjunto de principios y enunciados que orientan la acción del Estado o que fijan su posición respecto de las relaciones internacionales y en el interior frente a los niveles de gobierno, nacional, regional y local, así como a los sectores, empresas públicas y a las necesidades ciudadanas». (P. 93)
De hecho, la gerencia pública guía su desenvolvimiento a partir de las orientaciones que reciben de las políticas públicas. Se podría afirmar que estas son los pilares fundamentales de la razón de ser de las entidades públicas. Ahora bien, en este contexto se mueven las contradicciones propias del Estado: existencia de intereses políticos diversos, clientelas, corruptelas, etc., de allí que es función primordial de las entidades armonizar esta contradicción, y lograr niveles aceptables de eficiencia y eficacia en el cumplimiento de sus funciones y competencias establecidas en la Constitución Política y las leyes orgánicas.
En este contexto, las políticas públicas se pueden clasificar en tres tipos básicos:
En primer lugar, se encuentran las políticas de regulación económica, que afectan, directa o indirectamente, la gestión de las gerencias públicas. El efecto, positivo o negativo, depende de la orientación y el manejo que puedan llegar a tener las políticas laboral, monetaria, fiscal y de crédito interno y externo.
Es decir, que la acción del Estado, a través del Gobierno Nacional, Regional o Local termina incidiendo en el avance, estancamiento o retroceso del desarrollo, por ejemplo, el manejo de la política laboral puede generar distorsiones en el mercado de trabajo que afectan, por una parte, la movilidad de la fuerza de trabajo y crean, por otra, asimetrías y trato diferente entre la fuerza de trabajo empleada en el sector privado y el sector público.
De la misma manera, una política fiscal restrictiva y centralizadora disminuye los niveles de inversión social que impactan directamente la cobertura y eficacia de las gerencias públicas, al tiempo que una política devaluacionista fomenta las exportaciones, pero encarece la deuda pública externa. Todas estas medidas condicionan la gestión del gerente público, sus provisiones de recursos, su capacidad de interlocución con el sector privado y su posibilidad de igualar técnicamente los niveles de gestión empresarial de carácter privado, disminuyendo significativamente su capacidad de decisión para solucionar problemas e impulsar el desarrollo económico social.
En segundo lugar se encuentran las políticas e descentralización y legitimación social, que se dirigen, básicamente, a construir un marco propicio para la gobernabilidad del país. El proceso de descentralización del Estado se enmarca dentro de este tipo de políticas.
Así entonces, el Gobierno Nacional se encarga de la formulación de las políticas generales de desarrollo económico y social que normalmente se plasman en los denominados planes nacionales de desarrollo o planes estratégicos de desarrollo. Los gobiernos subnacionales, regionales y locales, por su parte, se encargan de la ejecución de dichas políticas, a través de sus diferentes niveles gerenciales, sus dependencias y empresas. En este nivel, el proceso de planeación y gestión del desarrollo se enmarca dentro de los planes territoriales de desarrollo, que pueden ser regionales, provinciales o distritales.
Es importante resaltar que la gestión de las gerencias públicas territoriales deben seguir las directivas y orientaciones del Gobierno Nacional, generándose una fuerte dependencia, disminuyendo las autonomías política, económica y administrativa que la Constitución Política otorga a los Gobiernos Locales y Regionales.
El tercer tipo de políticas públicas son las políticas gerenciales, que se orientan fundamentalmente a garantizar reglas de juego claras para la gestión de las municipalidades, regiones, sectores, entidades y empresas públicas de todos los niveles del ordenamiento político-administrativo del país. Por ello, el gobierno nacional y el poder legislativo generan los marcos normativos que rigen la acción de los gerentes públicos, los ámbitos de las responsabilidades de cada una y los objetivos que deben cumplir. Así, entonces, las autonomías se ven disminuidas por decir lo menos.
Espinoza Valle, Víctor Alejandro (2000) define “La gerencia pública como: “Aquel conjunto de estrategias administrativas que guían la gestión del gerente público en un contexto sociopolítico y geoeconómico descentralizado, en permanente interacción con el mundo globalizado”. (245). En este contexto, dicha gerencia es considerada como sistema integrado y relacionado, en el cual están incluidos los subsistemas político-administrativo, social, económico, logística o manejo de los recursos internos y los aspectos relacionados con la defensa de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
La gerencia pública: promotor del desarrollo
El Estado, además de ser la entidad territorial fundamental del ordenamiento político-administrativo, constituido por un conjunto de personas que habitan un determinado territorio, con necesidades y aspiraciones comunes, con vínculos de cultura, costumbres, idioma, con capacidad para elegir/a sus autoridades, se convierte en un espacio que promueve el desarrollo económico y social, con lo cual se busca ampliar y fortalecer la capacidad de gestión pública del gerente Público, con herramientas concretas que le permitan, en el mediano y largo plazo, constituirse en un generador de riqueza y bienestar social para sus habitantes.
Una estrategia de desarrollo económico y social debe actuar en diferentes niveles, con el propósito de generar procesos de encadenamiento entre la planeación y la gestión del desarrollo, que permitan potenciar la óptima utilización de los recursos endógenos y exógenos existentes en los diferentes municipios del país, tanto de la costa, sierra y selva.
Es evidente que una entidad puede abordar con mayor facilidad estos procesos, si se tiene en cuenta la cercanía existente entre sus autoridades y los agentes sociales interesados en la puesta en marcha de proyectos productivos, generadores de empleo e ingresos. En este sentido, los municipios deberán convertirse en espacios de concertación local con las organizaciones de base, representativas de trabajadores, empresarios, gremios y entidades públicas y privadas, entre otros.
Estas nuevas prioridades requieren de un cambio radical en el enfoque de la gestión pública, donde los administradores deben transformarse en agentes dinámicos del cambio, a través de la aplicación de modernos esquemas de gerencia pública municipal, que no necesariamente requieren del incremento de los niveles de asignación y ejecución presupuestal. Más bien se trata de una nueva manera de percibir los problemas y de darles solución oportuna y efectiva, para impulsar su desarrollo aprovechando las potencialidades y oportunidades existentes.
En este contexto nuestro artículo se inicia con una breve exposición sobre las políticas Públicas y su influencia en la gestión de las instituciones; seguidamente, se analizan las características básicas que debe tener un buen gerente público; posteriormente, se presentan los componentes fundamentales de un esquema moderno de gerencia pública y, finalmente, se detallan algunas consideraciones generales sobre el futuro de la gerencia pública.
La gestión de calidad es un proceso sistémico en la que una organización planifica, ejecuta y controla todas sus intervenciones a través de proyectos, actividades, servicios públicos e inversiones que están asociadas a la productividad y al valor agregado que se incorpora a los procesos, racionalización de costeó eficiencia y oportunidad de los productos y servicios públicos, valor agregados a los actos administrativos, etc., cuyo fin es alcanzar resultados e impacto en la población objetivo. (Verdesoto. 2000. P. 63)
La calidad constituye una cultura que impulsa a la Administración Pública a mejorar permanentemente su gestión para satisfacer las necesidades y expectativas de la ciudadanía con equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos.
El concepto e implementación de la calidad en la gestión se ha transformado en un objetivo decisivo en el desarrollo de la Administración Pública en Iberoamérica. Un testimonio de ello lo constituye la misma aprobación de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública en la Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado en junio de 2008, y su adopción posterior por la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. La carta entiende por calidad en la gestión pública una «cultura corporativa transformadora que impulsa a la Administración Pública a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos». Si, entre varias acepciones posibles, entendemos por «cultura corporativa» al conjunto de normas, dispositivos y prácticas que procuran y especifican tal transformación, entonces se abre un amplio y complejo desafío para la discusión teórica y práctica de lo implicado por calidad en la gestión. En efecto, un abanico temático posible para los paneles de esta área lo constituyen las investigaciones que van desde la precisión de su definición y los indicadores a través de los cuales la medimos, hasta la indagación sobre las herramientas y procesos que conducen a su mejor implementación en nuestros países.
Sin embargo, aquella amplitud y complejidad del tema, corre el riesgo de no aplicarse en lo mínimo posible en la realidad misma de la gestión diaria, y se desvanece en las indecisiones políticas y devaneos conceptuales o prácticas autocomplacientes. Un modo posible de no ceder a esta tentación es focalizar la discusión en el sentido último de cualquier proceso de implementación en la calidad de gestión: por lo tanto, la inquietud radica en dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿calidad para qué? ¿Cuál es la finalidad y propósito de estos o aquellos parámetros de indicadores? ¿Cuál la conveniencia o utilidad de estas o aquellas herramientas de gestión? ¿Cuáles son los que correspondan a evaluación de resultados? ¿De qué modo o qué procesos y procedimientos o de gestión se deben desarrollar para conseguir los objetivos previstos que contribuyan a la satisfacción de necesidades ciudadanas? De qué manera los diagnósticos o análisis de la calidad deben brindar información sobre los efectos de determinadas acciones, programas y proyectos, cómo es que ciertos controles de calidad tuvieron como norte final la evaluación del impacto y condiciones de vida?
Estas inquisitorias interrogantes están muy unidas a objetivos finales e insoslayables de cualquier tarea de una gestión con calidad, y preocupación de estas áreas temáticas: el servicio del ciudadano. Ello precisa la indagación y amplía el abanico de preguntas posibles y relacionadas con el tema en cuestión. Más aún, la gestión de la calidad en la Administración Pública busca no solo satisfacer las expectativas e intereses individuales personales, sino vinculadas a un contexto social mayor, en el que las asimetrías de recursos individuales y grupales producen desigualdades de acceso y usufructo de los beneficios públicos. Por ello, aquella cultura transformadora pretende la satisfacción ciudadana en un contexto de principios ordenadores de la calidad de la gestión: justicia, equidad, objetividad y eficiencia. El análisis de acciones e innovaciones conducentes a ello constituyen otro abanico de indagatorias que será muy bien recibido en los paneles de discusión.
La búsqueda y producción de beneficios ciudadanos mediante herramientas de calidad deviene en creación de valor público. Se puede pensar que hay creación de valor público cuando cualquier mecanismo o proceso de calidad de gestión incrementa el bienestar individual y social, en un contexto de ciertos principios ordenadores de la vida social. Esta vinculación también amerita nuestros análisis.
En consecuencia, estas cuestiones fundamentales y otras que puedan servir del análisis teórico o de la praxis cotidiana deben ser privilegiadas en el abordaje de los paneles a ser propuestos.
El término gobernanza no es un concepto netamente técnico o tecnócrata, tal como se utiliza en los medios académicos, empresariales o administrativos para definir una forma de gobernar o gestionar una gran organización que es el Estado a través del gobierno; se utiliza más como un concepto político de evaluación, que utilizan los organismos internacionales multilaterales para calificar las bondades de un buen gobierno y su desarrollo económico, así como su desempeño democrático y participativo en el que se incluyen la eficacia; la eficiencia, el impacto de sus inversiones así como la transparencia y la rendición de cuentas, incluyéndose también la adopción de políticas públicas y estrategias corporativas de actuación mediante la incorporación de innovaciones en la gestión pública donde participen el Estado a través de sus entidades u organizaciones, la sociedad y los medios de producción (empresas, instituciones académicas, la prensa, ONG, etc.) .
Por otro lado, el profesor Ángel Iglesias señala que:
La gobernanza y la legitimidad no se consiguen solo con eficiencia y eficacia, sino que es también fundamental el elemento democrático en el que se subsumen la transparencia, y la rendición de cuentas y la participación ciudadana. Por tanto, la eficiencia y la eficacia son valores propios del utilitarismo económico y de la gestión por resultados, aunque situados en un contexto político quedan totalmente impregnados de la influencia de la dimensión política.
Por todo ello, las organizaciones políticas se ven abocadas en las intervenciones del Estado, ciertamente estas innovaciones, su forma y contenido, dependen de la coordinación del aparato administrativo, con otros actores privados (la empresa por ejemplo) y los ciudadanos. En conclusión, la gobernanza consiste, sobre todo, en la confluencia y el difícil equilibrio entre la eficiencia, la eficacia y la participación democrática.
Objetivos
La gobernanza promueve:
Finalidad