BANCARIZACIÓN

Reseña histórica
La Ley Nº 28079, publicada el 27 de setiembre del presente año, otorgó facultades al Poder Ejecutivo para dictar normas con rango de ley “que permitan formalizar las operaciones económicas con participación de las empresas del sistema financiero para mejorar los sistemas de fiscalización y detección del fraude tributario y gravar determinadas transacciones realizadas a través de las citadas empresas” (artículo 1, numeral 13, de la citada norma). En uso de estas facultades legislativas delegadas, el Gobierno proyecta dictar en los próximos días la ley para la lucha contra la evasión y la informalidad.

Esta norma dispondrá que los pagos de sumas de dinero superiores a una Unidad Impositiva Tributaria (UIT) (3,100.00 nuevos soles) o su equivalente en moneda extranjera deberán realizarse a través del sistema financiero nacional (es decir, mediante depósitos en cuentas corrientes o de ahorros, giros o transferencias bancarias, cheques no negociables y tarjetas de crédito o de débito), con excepción de los pagos que se efectúen a entidades financieras por mandato judicial, o a favor de las administraciones tributarias. En este último caso, por los tributos que administran.

Si no se cumple con lo anterior, el pago realizado surtirá efectos en la relación interna entre el acreedor y deudor, pero no tendrá efectos tributarios. Así, dichos pagos no darán derecho a realizar deducciones, ni se computarán como gastos, costos o créditos para efectos tributarios. De esa manera, los pagos realizados fuera del sistema financiero nacional no permitirán solicitar devoluciones de tributos por saldos a favor del exportador, reintegros tributarios, recuperación anticipada, restitución de derechos arancelarios aunque el deudor tributario acredite la veracidad de las operaciones o quien los reciba cumpla sus obligaciones tributarias.

A este procedimiento que dispone –compulsivamente– que determinadas operaciones económicas necesariamente deben realizarse por el sistema financiero nacional se le denomina bancarización de la economía, y su finalidad es loable, pues si la mayoría de las transacciones económicas se lleva a cabo de manera formal y basada en registros confiables y fehacientes, la economía peruana en su conjunto recibirá evidentes beneficios. En efecto, habrá mayor pago de impuestos porque se reducirá la economía subterránea o informal, los bancos tendrán mayores recursos para canalizarlos a los agentes económicos deficitarios, con lo cual habrá mayor oferta de financiamiento y una consiguiente reducción del interés (tasa activa), las administraciones tributarias podrán fiscalizar más eficientemente, se reducirá la competencia informal, entre otras múltiples bondades de la bancarización.

Sin embargo, el Gobierno añadirá a su propósito de bancarizar la economía del país la creación de un impuesto que gravará precisamente las mismas operaciones que, por ley, se deben realizar mediante el sistema financiero nacional, con el argumento de que, a través de la bancarización, le está entregando un negocio redondo a las entidades bancarias y financieras que recibirán estos mayores recursos, lo que justifica la creación del tributo.

Se creará así un impuesto a las transacciones bancarias, el cual será denominado “Impuesto contra la Evasión y para la Ampliación de la Base Tributaria”. Éste gravará con la tasa del uno o dos por mil los cargos o abonos realizados en cualquier modalidad de cuentas abiertas en las entidades del sistema financiero nacional, salvo las transferencias entre cuentas de un mismo titular en la misma empresa del sistema financiero. El impuesto será de cargo de los titulares de las mencionadas cuentas y las entidades que abrieron las cuentas en las que se realizarán los cargos o abonos serán agentes de retención o de percepción de tal impuesto, según sea el caso.

Estamos en presencia entonces de un futuro impuesto que gravará operaciones que los contribuyentes deben efectuar obligatoriamente porque si no lo hacen, sus transacciones no tendrán ningún efecto tributario. La finalidad de estos comentarios es analizar si la futura disposición que proyecta dictar el Poder Ejecutivo se encuentra enmarcada en lo dispuesto por la Constitución Política de 1993.

La ley sobre bancarización señala que no serán computables como deducciones o créditos fiscales, ni para los demás efectos previstos por las normas tributarias, los pagos que no sean efectuados a través del sistema financiero nacional, cuando excedan de la suma de 3,100 nuevos soles. Como se puede apreciar, en este punto la iniciativa está regulando una materia tributaria, referida a deducciones y créditos fiscales.

Más concretamente, el proyecto de ley está modificando, entre otras normas, la legislación correspondiente al Impuesto a la Renta (IR) y al Impuesto General a las Ventas (IGV). El primero permite deducir, para la determinación de la renta neta afecta al impuesto, los pagos en dinero correspondientes a costos y gastos necesarios para producir la renta o para mantener la fuente productora. El segundo precisa que el tributo pagado en la adquisición de bienes o en la recepción de servicios gravados con dicho tributo constituye un crédito fiscal que puede ser utilizado para reducir el impuesto por pagar por el contribuyente al finalizar el período gravable mensual.

La iniciativa añade un requisito adicional para la deducción en el IR y el cómputo del crédito fiscal del IGV: en el caso de transacciones u operaciones que deban ser canceladas en dinero y cuyo importe exceda de 3,100 nuevos soles. En estos casos, la procedencia de la deducción y el cómputo del crédito fiscal estarán sujetos a que el pago se haya realizado a través del sistema financiero nacional.

Este requisito vendría a añadirse a otro que ya está contemplado en la legislación vigente del IR y del IGV. En efecto, según esta legislación, la deducción de costos y gastos y el cómputo del crédito fiscal proceden siempre que la transacción u operación a las que ellos se refieren conste en comprobantes de pago (facturas y, en ciertos casos, tickets de máquinas registradoras) emitidos con los requisitos y características previstos por el Reglamento de Comprobantes de Pago.

Nadie pretendió sostener que este requisito de que las operaciones o transacciones consten en una factura para la procedencia de la deducción o el cómputo del crédito fiscal atenta contra el derecho constitucional a la libre iniciativa privada. Tal afirmación sería errada. Lo mismo se puede decir del nuevo requisito contenido en el proyecto de ley referido a las transacciones u operaciones en efectivo superiores a 3,100.00 nuevos soles, las cuales deben realizarse a través del sistema financiero nacional para que proceda la deducción o el crédito fiscal.

La razón es obvia: se trata de modificar normas referidas a tributos, a los cuales están sujetas todas las personas que realizan actividades económicas en el país en ejercicio de su derecho constitucional a la libre iniciativa privada. Estas normas tributarias obligan a todos los ciudadanos porque han sido dictadas en uso de una facultad que la propia Constitución le otorga al Estado. Nadie puede sustraerse al cumplimiento de estas normas, salvo que alegue que el Estado no ha respetado los límites previstos por la Carta Magna para el ejercicio de su poder tributario.

Es decir, la ley tributaria sería inconstitucional si es dictada en trasgresión de los principios de reserva de la ley, igualdad, respeto de los derechos fundamentales de la persona y no confiscatoriedad. Sin embargo, no bastaría la alegada inconstitucionalidad para incumplir la norma. Sería necesario además que el órgano contralor de la constitucionalidad lo declare así, en el caso concreto o con efecto erga omnes. Para ello debe recurrirse a las garantías constitucionales previstas por la Carta. En el caso que nos ocupa, estas garantías constitucionales son la acción de amparo y la acción de inconstitucionalidad.

La ley sobre bancarización va más allá. Crea un impuesto a las transacciones bancarias que, a partir de la vigencia de la nueva norma, deberán realizarse obligatoriamente en nuestro país si se quiere mantener el derecho a la deducción y al cómputo de crédito fiscal en el IR y el IGV, respectivamente. Es decir, creará un impuesto aplicable a operaciones que impone obligatoriamente a los contribuyentes del país pues los efectos tributarios de las operaciones o transacciones comerciales estarán condicionados a la bancarización.

A partir de la entrada en vigencia de la nueva norma, nadie en su sano juicio optará por realizar las citadas operaciones en efectivo. Las consecuencias económicas de tal decisión simplemente no podrían ser soportadas por ninguna empresa del sector formal.

Vistas así las cosas, ¿es inconstitucional un impuesto con estas características? Ya dijimos que el poder tributario está sujeto a los límites que la propia Constitución le impone. Éstos son el respeto a los principios de legalidad, igualdad, no confiscatoriedad y respeto a los derechos fundamentales de la persona humana.

La Carta Fundamental consagra el respeto a los derechos fundamentales de la persona, enumerados en el capítulo I del Título I. Sin embargo, “la enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de Gobierno” (artículo 3 de la Constitución). Por su lado, el artículo 70 del propio Texto Fundamental dispone que el derecho de propiedad es inviolable, el Estado lo garantiza y que se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de la ley.

De la interpretación concordada de estas dos disposiciones se puede llegar a la conclusión de que nuestra Carta Magna acoge el principio de la capacidad contributiva como el sustento de un derecho tributario justo. En efecto, si la propiedad sobre los bienes es inviolable y debe ejercerse en armonía con el bien común, los impuestos (que detraen una parte de los bienes de propiedad del contribuyente) deben gravar hechos reveladores de capacidad contributiva, entendida ésta como “la capacidad económica superior a un cierto umbral mínimo, considerada idónea para concurrir a los gastos públicos a la luz de los principios constitucionales” (Moschetti, Francesco.

El principio de la capacidad contributiva. En: Tratado de Derecho Tributario, Tomo I, Editorial Themis, 2001, página 259). Si se grava sobre hechos que no son reveladores de capacidad contributiva, la ley creadora del tributo estaría impidiendo que el derecho constitucional a la propiedad sobre los bienes se ejerza en armonía con el bien común, puesto que interesa al bien común que las cargas sean soportadas equitativamente por las personas que revelan aptitud de pago de las prestaciones tributarias.

Por otro lado, el derecho a que se apliquen impuestos sobre manifestaciones concretas de capacidad contributiva obviamente deriva de los principios de soberanía del pueblo del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno, tal como lo revela la Constitución italiana vigente, que dice que “todos son llamados a concurrir a los gastos públicos en razón de su capacidad contributiva” (artículo 53).

No obstante lo anterior, también es posible que los impuestos sean creados con fines extrafiscales, como propiciar la bancarización de la economía del país. Se entiende que la Constitución consigna valores cuya concreción puede alcanzarse a través de la creación de impuestos, en que la obtención de ingresos constituye una finalidad secundaria. En estos casos puede gravarse hechos o situaciones con contenido económico, aun cuando no sean reveladores de capacidad contributiva, porque tienen su sustento en otras normas de la propia Carta Magna.

Ahora bien, el Impuesto a las Transacciones Bancarias no tiene finalidades extrafiscales porque no promueve sino más bien desincentiva la bancarización. ¿Grava capacidades contributivas concretas? Entendemos que no. Los pagos y cobros a través del sistema financiero nacional no revelan capacidad económica alguna, más aún si se tiene en cuenta que son operaciones no voluntarias sino más bien indirectamente impuestas por el Gobierno al negar efectos tributarios a los pagos y cobros que no se realicen de la forma indicada por la ley.

Base Legal
 Ley 28194, Ley de bancarización e ITF.
 Ley general del sistema financiero y del sistema de seguros y orgánica de la superintendencia de banca y seguros (ley 26702)

 

Marco Conceptual

La Bancarización (vigente desde el 1 de enero de 2004), dispone el uso de diversos medios de pago a través del sistema financiero para operaciones comerciales a partir de S/.5,000 ó US$1,500, que realicen tanto las personas naturales como las empresas. Esto les permitirá tener derecho a considerar los pagos realizados como gasto para efectos del impuesto a la renta, así como ejercer otros derechos con fines tributarios.

Los medios de pago de los Bancos que se pueden utilizar son:

Depósitos en cuentas.
Giros o transferencias de fondos.
Ordenes de pago.
Tarjetas de débito expedidas en el país.
Tarjetas de crédito expedidas en el país.
Cheques con la cláusula «No Negociables», «Intransferibles», «No a la orden» u otra equivalente.

Consecuencias
Si lo que se pretende es perfeccionar el Código Tributario, modernizar los regímenes que promocionan la micro y pequeña empresa, establecer mayor progresividad al Impuesto a la Renta de personas naturales, limitar una serie de deducciones en el IR cerrando prácticas elusivas. Esto implica que los contribuyentes pagarán mayor Impuesto a la Renta al tener menores deducciones que aplicar. Como consecuencia de la aplicación del impuesto a las transacciones bancarias habrá mayor masa monetaria que intermediar, y como consecuencia de ello se esperaría una reducción de las tasas que cobran los bancos, es decir, van a tener más negocio en la intermediación.

Gasto
Se ha mencionado que se debe reducir el gasto, pero la reducción del gasto corriente es una responsabilidad compartida porque el Ejecutivo no puede modificar el Presupuesto aprobado por el Congreso sino que trae propuestas y dependerá del Congreso si las aprueba o no. El Ejecutivo no tiene ningún inconveniente en suspender ingresos de personal al sector público con cargo a recursos del Tesoro público por los próximos dos o tres años, y debería hacerse, porque es la única forma de ir poniendo límites en este tema..

Efectos
El impuesto a las transacciones puede funcionar en economías perfectas pero que en imperfectas invita a la gente a retraer sus operaciones económicas así como empujar la informalidad. En una economía como la nuestra, imagínese lo que puede suceder.

Si lo que se pretende es perfeccionar el Código Tributario, modernizar los regímenes que promocionan la micro y pequeña empresa, establecer mayor progresividad al Impuesto a la Renta de personas naturales, limitar una serie de deducciones en el IR cerrando prácticas elusivas. Esto implica que los contribuyentes pagarán mayor Impuesto a la Renta al tener menores deducciones que aplicar. Se busca perfeccionar la legislación aduanera creando un mecanismo para formalizar la economía y ampliar la base tributaria, porque se está hablando de una reforma tributaria.

Las mejoras que se puedan hacer en la recaudación municipal si bien no irán al Tesoro, de alguna manera van a permitir que el Tesoro libere recursos y no tenga que estar presionado dándoles rentas adicionales a los municipios.

Tasa de interés
No sólo debemos proponer la reducción del gasto corriente como única alternativa sino que se pueden hacer combinaciones de tributos como reducir el alza de 1% del IGV o evaluar la posibilidad de reducir el IES. Si no se autoriza nada, eventualmente el sistema tributario queda como está con 12.7% de presión tributaria y grados de libertad muy limitados para la ejecución presupuestal del próximo año».

La revisión integral del Impuesto a la Renta para hacerlo progresivo y sin modificar sus tasas, buscar evitar un nuevo parche y hacer una especie de nuevo texto único concordado para que quede claro para todos.

Asimismo el impuesto que sustituiría al RUS será un monotributo, para lo cual se están analizando las experiencias de otros países. Explicó que no se cambiará la denominación de este sistema pero se buscará que rinda más y que sea simple. Actualmente están dentro de este régimen 750 mil contribuyentes que aportan mensualmente S/. 20 en promedio por lo que el costo de administración es muy alto.

Existe una serie de contribuyentes acogidos al RUS que pagan S/. 20 mensuales y que facturan varios millones de soles, con lo cual no son pequeños contribuyentes sino que tendrían que estar en otro régimen.